"Взросление нации"

Создан:  06 Апреля 2011      Опубликован:  06 Апреля 2011
Раздел:  до анархизма - общественные

Глава 21. Создание лобби НПО.

Несмотря на то, что я в предыдущих главах так решительно и настойчиво продвигал идею общественного контроля над местной властью, контроль для меня не самоценен. Он является лишь второстепенной составляющей истинной демократизации украинского общества, обретения реальной независимости народом Украины. Надо отдавать себе отчёт в том, что власть крайне консервативна и в основном сберегла традицию советского отношения к своим гражданам.

Общественный контроль способен лишь пресечь злоупотребления властью, но не может заставить депутата и, тем более, чиновника реально проникнуться заботами простых людей, проявлять инициативу в поиске новых решений народных проблем. Поэтому внедрять реальное народовластие и постоянно инициировать решение общественных проблем способны лишь те, кого эти проблемы непосредственно касаются. Так родилось в Украине большинство НПО, так, согласно моей концепции, они с помощью общественного лобби должны дать новый толчок развитию гражданского общества в нашей стране. В эффективность другого пути я не верю. С моей точки зрения, общественная система государства зависит от того, насколько не-элита является самостоятельной, активной и граждански компетентной для решения собственных задач.

В инструментарии западных демократий наиболее активные формы продвижения и защиты интересов проявляются в демократическом институте лоббизма, мало изученном и практически не используемом в Украине. Вернее, под маркой лоббизма у нас фигурирует всё, что угодно, только не его классическая, проверенная демократией модель. Но как раз именно эта модель по ряду специфических черт современного украинского режима и нужд “третьего сектора” может быть нами с успехом использована. По формулировке Ю. Зущика, лоббизм является социальной формой реализации групповых интересов и эффективно ограничивает возможности коррупции со стороны государственного аппарата, так как “становится просто невыгодным прибегать к подкупу, когда существует легальная возможность продвинуть интересы”. Но главная демократическая ценность лоббизма для современной Украины в том, что он “позволяет расширить информационную и организационную базу принятия решений и обратить внимание на проблемы, которые могли бы остаться вне поля зрения государственного аппарата” (27, с. 15).

Институт лоббизма начал формироваться в 30-х гг. XIX века в США. Представители многочисленных экономически заинтересованных групп, не имевших своих депутатов в законодательных органах, дежурили в кулуарах залов заседаний всех уровней с целью поймать нужного депутата и переманить его на свою сторону. На западе лоббизм является важным элементом демократии, согласования интересов, инструментом обратной связи между государством и группами интересов социума. Субъектами лоббизма в США являются все корпорации, союзы предпринимателей, профессиональные ассоциации, общественные организации. Они содержат подразделения, которые насчитывают несколько десятков и даже сотен сотрудников, специализируются на продвижении интересов. Также группы интересов активно пользуются услугами и наемных лоббистов – юридических и пропагандистских фирм. Однако в силу того, что у нас под лоббизмом понимают любое продвижение интересов, я очерчу признаки классического западного лоббизма:

1. Лоббизм – это влияние, связанное исключительно с принятием властных решений. Решения частных лиц и организаций под этот термин не подходят.

2. Механика лоббирования подразумевает наличие посредника между заинтересованной группой и государственными лицами. Гражданин, влияющий на чиновника по собственной воле, не является лоббистом.

3. Всякое лоббирование связано с установлением контакта для передачи сообщения. В широком смысле лоббизм – это установка контактов и передача сообщений от групп граждан органам власти.

4. Наконец, главный признак. Лоббисты – это люди вне власти. Если депутат или чиновник помогает заинтересованной группе, – он на возмездной основе (взятка или финансовая поддержка на выборах) продвигает интересы данной группы. Лоббист же – это специалист, хорошо знающий определённый сектор экономики (реже – социальной сферы), способный убедить чиновника или депутата продвигать эти интересы. Степень распространения лоббизма в той или иной стране Запада зависит в основном от количества партий в данном государстве. Так, в европейских странах существует много парламентских партий, следовательно – много заинтересованных групп имеют своих представителей во власти.

Европейские партии являются непосредственными политическими организациями групп интересов и продвигают во власти их волю. Там меньше необходим институт лоббизма. Напротив, в США, где парламентских партий две, существует много лоббистов, посредников групп интересов, не имеющих своих представителей во власти. Там каналы прямого доступа к власти перегружены, и влияние осуществляется в кулуарах. Так как общественное движение Украины реально не имеет своих представителей во власти, я буду рассматривать именно американский опыт лоббирования.

Однако, используя американский опыт, необходимо учитывать, что лоббированием там занимаются преимущественно экономические группы интересов. В отличие от Украины, федеральная, мягко иерархическая система, при наличии мощного института гражданского общества и реальной свободы слова, достаточно полно реализует интересы общественных групп, что исключают необходимость тотальных лоббистских кампаний со стороны общественности. У нас же, напротив, из-за сращивания власти и бизнеса эта практика со стороны граждански компетентных и социально активных общественных групп интересов (не путать с партиями) может стать чуть ли не единственным способом построения реального гражданского общества и увеличения гражданской компетентности всего населения.

Составляющими и инструментарием оптимальной экономической лоббистской структуры, наиболее характерной для Америки, являются:
1. Группа интересов (синдикат предпринимателей или предприятий).
2. Аналитический центр, подготавливающий и отслеживающий программу действий по продвижению интереса.
3. Общественная организация, превращающая узкий коммерческий интерес в общественную проблему, требующую немедленного разрешения.
4. Касса для финансирования поддержания и использования связей, оплату рекламы, НПО поддержки и аналитического центра.
5. Связи в СМИ для создания соответствующего общественного мнения.
6. Связи, создающие возможность вынесения проблемы группы на рассмотрение конкретного властного органа.

Формулировка интересов и эффективное решение проблем общественных групп в Украине также требует мощной структуры, способной добиваться успеха в нашем неправовом, коррумпированном государстве. Эту роль может сыграть общественное лобби (лобби НПО) – коалиция НПО, создающаяся для продвижения низовых общественных инициатив по решению проблем населения. И в связи со спецификой украинского социума структура лобби НПО будет иметь некоторые особенности, отличающие её от лоббистской структуры бизнеса.

Схема 2. Общественная лоббистская структура

1. Определение проблемы.

В процессе решения задач, поставленных перед собой каждой из НПО данной территориальной общины, связи этих организаций неизбежно структурируются по интересам (объектам приложения сил). Другими словами, молодёжные организации, как НПО одной возрастной группы, найдут больше точек соприкосновения между собой, чем, скажем, студенческая и пенсионерская организации. В процессе взаимодействия координируется работа этих организаций, определяются общность приоритетов и подходов к решению проблем общей для них территориальной, возрастной или социальной группы населения общины. Эта общность приоритетов и подходов и является фундаментом создания коалиции НПО.

2. Коалиция НПО.

Именно коалиция, как форма плотного взаимодействия НПО, становится основой создания общественной лоббистской структуры. Наиболее эффективным создателем общественного лобби я вижу именно коалицию по нескольким причинам. Во-первых, коалиция НПО создаётся для большей концентрации сил и средств, в целях продвижения интересов данной группы населения. Во-вторых, коалиция создаётся для обретения максимальной легитимности лобби НПО в глазах данной группы населения через представительство в этой коалиции большего числа лидеров НПО, зарекомендовавших себя проводниками интересов этой общественной группы. А это, в свою очередь, не даёт противникам общественного лобби оспорить его полномочия как выразителя мнения данной группы населения.

3. Совет коалиции.

Состав Совета коалиции формируется из представителей НПО, входящих в коалицию. Скорей всего, опыт и профессионализм работы выдвинут на роль представителей лидеров этих НПО. Во-первых, лидеры уже обладают достаточной легитимностью в глазах своих организаций и всей общественной группы. Во-вторых, лидеры профессиональных НПО, так или иначе, были вынуждены заниматься лоббированием интересов своих организаций и имеют опыт подобных операций.

Функции Совета коалиции заключаются в следующем:

3.1. Общественные слушания.

Слушания проводятся среди членов НПО данной коалиции, как наиболее активных представителей своей общественной группы. Слушания выполняют цементирующую задачу, подобно гражданским слушаниям избирательных ОНС, занимаются повышением социальной активности и гражданской компетентности членов коалиции, их постоянным информированием о ходе лоббистской кампании.

3.2. Стратегический план.

На основе анализа собранной информации Совет коалиции разрабатывает стратегический план лоббистской кампании. Стратегический план определяет не только общую стратегическую схему кампании, включая фундаментальные принципы, общие стратегии и направления деятельности, но и промежуточные этапы, необходимые для изменения уже существующей ситуации и достижения поставленных задач.

Стратегическое планирование эффективно ровно настолько, насколько эффективны ключевые мероприятия по внедрению стратегии. Такие мероприятия служат опорными точками для проведения всей лоббистской кампании, продвигая вперед следующие этапы, осуществление которых может изменить ситуацию. Совет коалиции должен понимать важность этих ключевых мероприятий и концентрировать ресурсы (финансовые, материально-техническое обеспечение, политическую и союзническую поддержку) для их успешного осуществления. Наличие результатов грамотно проведенного ситуационного анализа и анализ мероприятий, предшествующий лоббистской кампании, гарантируют эффективное написание стратегического плана.

3.3. Бюджет кампании.

В обязанности Совета коалиции входит поиск средств, принятие бюджета лоббистской кампании и контроль за использованием бюджетных денег всеми подразделениями лоббистской структуры. Поиск средств подразумевает определение взносов каждого из членов коалиции в бюджет кампании и переговоры с донорами – экономическими или политическими структурами, заинтересованными в результатах деятельности общественного лобби. Бюджет кампании состоит из средств, затрачиваемых на деятельность лоббистской группы, групп поддержки (НПО коалиции, НПО-союзники), кампании в СМИ и т.д.

3.4. Информационный контроль.

Одно из непременных условий успеха лоббистской кампании – локальность и порционность подачи информации, ограниченность доступа посторонних лиц, особенно объектов, на которых планируется оказывать лоббистское влияние, к информации об общих планах и промежуточных целях кампании. Предупреждённый объект очень трудно подвергнуть обработке, будет сорван график прохождения кампании, понадобятся непредвиденные расходы на дополнительные операции. Во избежание подобных осложнений Совет коалиции осуществляет информационный контроль кампании, сроки и дозировку подачи информации в СМИ, качество и процесс распространения слухов, дезинформационные операции.

3.5. Обретение союзников.

На разных этапах лоббистской кампании союзниками лобби НПО могут стать различные сторонние организации: НПО другой общественной группы, предпринимательские структуры или органы власти другой вертикали, заинтересованные в промежуточных результатах кампании. Задача Совета коалиции – приобретение таких союзников через разъяснительную работу как с руководителями этих организаций, так и через агитацию посредством СМИ.

3.6. Контроль за выполнением достигнутых договорённостей.

Результатами успешных лоббистских кампаний, как правило, являются какие-либо приказы по исполкому или решения сессии местного Совета. Однако в Украине из этого не следует, что прописанные в них решения социальных проблем начнут немедленно воплощаться в жизнь. Реализация практически всех решений требует самого внимательного общественного контроля. Такой контроль должен осуществлять Совет коалиции: следить за соблюдением сроков и качества выполняемой программы, отслеживать расходование бюджетных средств и обратную связь от общественной группы, чья проблема в данном случае решается.

4. Лоббистская группа.

Лоббистская кампания состоит из конкретных операций, способствующих продвижению данного общественного интереса. Для их проведения набирается лоббистская группа – группа специалистов, экспертов данной общественной сферы, имеющих прочные связи во власти, СМИ, в коммерческих и политических структурах, потенциально способных помочь в реализации целей кампании. Эти специалисты могут быть как наняты извне, так и быть выдвиженцами из числа сотрудников самих НПО коалиции.

В задачи лоббистской группы входит:
1. Сбор текущей информации о состоянии проблемы, путях и неудачах её решения органами власти и НПО вне коалиции.
2. Тактическое планирование и анализ хода операций кампании.
3. Создание ключевых сообщений (документации, информационных блоков) и передача их органам власти, СМИ, общественности, союзникам.
4. Текущий отчёт о ходе и результатах операций кампании перед Советом коалиции.

Таким образом, в нашей схеме общественной лоббистской структуры коалиция НПО и обслуживаемая каждой из ее организаций часть данной общественной группы выполняет функции мощной группы поддержки. Совет коалиции выполняет функции стратегического координирующего и аналитического центра. А лоббистская группа является центром разработки и проведения конкретных операций кампании.

Глава 22. Инструментарий лобби НПО.

Основная функция общественного лобби – продвижение общественных инициатив по решению проблем конкретных групп населения. И проведение лоббистской кампании подразумевает наличие определённых ресурсов, средств воздействия и связей, названных мною инструментарием.

1. Связи во власти.

Любая НПО, выросшая до осознания и умения лоббировать интересы своей общественной группы во власти, неизменно этой власти знакома, во всяком случае, на уровне МС. Западное экономическое лобби тратит большую часть средств именно на поддержание связи с властью. Чем заинтересован чиновник или депутат в помощи экономическому лобби в Украине? Так или иначе, финансовой поддержкой – либо тривиальной взяткой (а то и процентом с прибыли), либо денежной помощью в избирательной кампании босса, чиновника (местного головы) или близкого ему депутата. А чем могут заинтересовать НПО чиновника (депутата)? На НПО смотрят единственно как на популистский механизм. Поэтому интерес к продолжению знакомства общественное лобби в лице коалиции НПО может поддерживать тонкой “политикой пряника”, обещаниями поддержки, не переступая, однако, черты зависимости.

Кроме того, огромные очереди общественных просителей в коридорах власти заставляют общественное лобби делать основной упор на опосредованное влияние через мощных финансистов нужной команды (аппарата МС или депутатской фракции) из “второго сектора”. В рамках территориальной общины это могут быть предприятия, наполняющие внебюджетный фонд МС. Конечно, такой путь является более длительным и обходным. Но зато, наладив контакт с наполнителем внебюджетного фонда местного самоуправления, лобби приобретает дополнительный канал влияния на орган, способный решить проблему его общественной группы. Поэтому оптимальным, с моей точки зрения, является комбинированный путь продвижения общественной инициативы: напрямую к чиновнику + к наполнителю его внебюджетного фонда.

2. Связи в СМИ.

Как известно, местные СМИ охотно печатают заметки о новых акциях НПО, но неспособны на длительное освещение всех этапов продвижения какого-либо интереса. Если же этот интерес выходит на прямую конфронтацию с органом МС, пресса в большинстве случаев выступает на стороне власти. Для обретения подобного ресурса у лобби НПО есть два пути:

2.1. Создание собственного издания. У исключительно общественного издания должна быть и своя тактика. В промежутке между лоббистскими кампаниями их главной задачей должен стать общественный ликбез, повышение гражданской компетентности своей общественной группы. Цель – не скандалы с фактами презрения власти к обществу, а внедрение в сознание населения иной, активной программы гражданственности, основы гражданского общества. Ну, и в условиях лоббистской кампании, задача такого издания – подробное информирование общественной группы и вышестоящих властей обо всех перипетиях кампании, всяком саботаже чиновниками общественных целей. Огласка – страшный враг противников лобби НПО! Однако, чтобы СМИ коалиции (одной из НПО, члена коалиции) не засудили, необходимо запасаться подробными доказательствами описываемых событий, вплоть до диктофонных записей.

2.2. Эффективным орудием общественной лоббистской кампании может стать СМИ, подконтрольное его донору (союзнику) коалиции. Причём мой опыт подсказывает, что до самой публикации в авторитетном украинском или российском СМИ обычно не доходит. Для чиновника МС здесь достаточно и подтверждённой угрозы подобной публикации. Но в этом варианте всё зависит от плотности контакта лобби НПО с донором (союзником).

2.3. Наконец, у лобби НПО есть ещё один ресурс, не подходящий под понятие СМИ, но таковым являющийся, – есть канал слухов или межличностное общение в рамках его общественной группы. Если Совет коалиции выкристаллизовал конкретный злободневный интерес данной группы и является органом коалиции самых влиятельных НПО данной группы, он фактически получаете моноканальный источник пропаганды. Общественная группа будет общаться с властью в основном через НПО коалиции, и мнение этих НПО будет превалировать над любой властной пропагандой.

3. Касса финансирования лоббистской кампании.

Средства – самая болевая точка общественного лобби, как и всего украинского общественного движения. Грантовые средства тут не подходят. Выход я вижу в создании своего бюджетного фонда коалиции НПО. Как заставить бизнес-структуры вносить средства в этот фонд? Нас обычно подводит элементарное неумение торговать товаром, который мы имеем и который с лёгкостью может переходить в финансы и обратно.

Красноречивый украинский пример. Чувствуя свое поражение в президентских выборах 1994 года, Л. Кравчук издал указ об учреждении Фонда содействия развитию искусств. Согласно указу, фонд получил существенные налоговые льготы и превратился в коммерческую структуру, поставлявшую ликеро-водочные изделия. Заработанные деньги фонд тратил на финансирование Гражданского конгресса Украины (ГКУ). Так образовалась довольно типичная для Украины цепочка: политический капитал (полномочия Президента) превратился в денежный, а тот, в свою очередь, снова становился политическим (27, с.17-18). Лобби НПО вполне может использовать аналогичные схемы: общественный капитал – финансы – общественные интересы. Эксклюзивная информация, добытая в ходе кампании – финансы – общественные интересы. Льготные помещения НПО – совместное использование – финансы – общественные интересы. В конце концов, в процессе лоббирования важен конечный результат.